观察｜疫情下如何促进我国医疗贸易发展

医疗用品行业是攸关人类命运共同体的重要领域，该行业通过全球贸易和科技交流产生的正外部性和溢出效应，不能简单用经济收益衡量。新冠疫情的冲击再次表明，医疗用品的全球贸易既是经济发展和社会发展需要，更对全球公共卫生安全有重要影响。新冠疫情的有效控制离不开各种医疗用品的配合。由于医疗贸易用品国际分工不同和疫情的不确定性，疫情暴发后，各国和地区出现了不同程度的医疗资源透支现象。我国是国际医疗产品的主要供给和需求方之一，也是最早且有效控制新冠疫情并逐渐恢复生产的国家。扩大医疗产品的国际供给，既是承担新冠疫情防控的国际义务，也是未来我国在国际标准、国际规则调整和重构中获取话语权的重要铺垫。

一、疫情相关医疗用品的国际分工情况

医疗贸易产品广泛分布在HS编码各章节。WTO统计报告显示，与新冠疫情关联密切的医疗贸易产品近90余种。按照产品用途，可以划分为药品、医疗耗材（消杀用品等）、医疗设备和个人防护用品（香皂、口罩、护目镜等）四类产品；按照技术水平，又可以划分为知识密集型产品（药品）、资本密集型产品（医疗设备）和劳动密集型产品（个人防护用品和医疗耗材）三大类。

疫情相关医疗用品贸易大国主要为发达国家，中国是前十位医疗用品贸易大国中唯一的发展中国家（表1）。医疗用品贸易是发达国家贸易收入的重要组成部分，无论是进口还是出口，发达国家的医疗用品贸易占总贸易的比重均高于世界平均水平，其中，爱尔兰和瑞士的医疗贸易出口在本国总出口中更占到了30%以上；中国则相反，医疗用品贸易在本国贸易中占比不足世界平均水平的一半。疫情相关医疗用品的贸易结构也相应表现出发达国家主导的特征，体现在其药品的贸易占比最高，医疗耗材和医疗设备次之，个人防护用品的贸易比重较低。此外，除日本和爱尔兰外，其他发达国家在贸易上总体呈现“大进大出”的特点，特别在药品贸易上，发达国家既是供给大国也是需求大国，产业内贸易活跃；中国的贸易结构与发展中国家充裕的要素禀赋相符，以个人防护用品为代表的劳动密集型产品在出口结构中具有相对优势，对药品则高度依赖进口。
新冠疫情相关医疗用品的国际贸易格局直接反映了医疗产业的国际生产能力。尽管世界各国和地区寻求在医疗用品行业提高国产化水平，但受限于技术水平和劳动生产率，医疗用品的生产能力既存在区域差异又高度依赖国际合作。应对新冠疫情需要医疗行业硬件资源和软件资源的双向配合，硬件资源包括各类医疗用品，软件资源包括专业医护人员和医疗设备操作人员，且医疗软件资源的可获得性、可生产性和可贸易性均低于硬件资源。如果将应对新冠疫情所需的各类硬件资源按照效用排序，在控制新冠疫情传播速度和范围上表现为：个人防护用品>医疗耗材>药品>医疗设备，也可以认为：劳动密集型产品>资本密集型产品>知识密集型产品；在加快新冠疫情终结进程和效率上表现为：药品>医疗设备>医疗耗材>个人防护用品，也可以认为：知识密集型产品>资本密集型产品>劳动密集型产品。

口罩、呼吸机和疫苗分别是与疫情防控相关的劳动密集型产品、资本密集型产品和知识密集型产品的典型代表。其中，以口罩为代表的个人防护用品供应是阻断新冠疫情传播的最有效方式；以呼吸机为代表的医疗设备储备情况是减缓新冠疫情病死率的重要因素；以疫苗为代表的药品研发、试验和产能是决定新冠疫情结束的关键环节。在口罩生产上，中国与欧美发达国家共分一杯羹。2019年，中国、德国和美国的口罩合计出口占据了全球口罩供应的半壁江山，中国口罩出口比重在世界占比近1/4。全球呼吸机产能主要集中在欧洲，德国德尔格、瑞典洁定集团和瑞士汉密尔顿医疗公司是重要的呼吸机供应商，中国具有一定的呼吸机产能，但关键零部件受到海外供应链制约。疫苗研发属于生物制药领域，本质上是高技术行业。通过对WIOD的最新地区间投入产出表进行测算，2014年G7国家的基础药品和制剂行业的平均增加值率达到近47%，尽管中国是医药贸易大国，但是该行业的增加值率仅为27%。目前，随着经济发展水平的提高和WHO等国际组织的协调，越来越多的国家和地区开始意识到疫苗接种的重要性，世界范围内的进口替代疫苗种类也在不断增加，但在预防重大传染疾病的疫苗品类上，发展中国家仍依赖于从欧美发达国家和地区进口。英国葛兰素史克、法国赛诺菲、美国默沙东和美国辉瑞是四大疫苗寡头，2018年的合计业务收入占全球疫苗市场的90%以上。总体而言，发达国家和地区在知识密集型产品和资本密集型产品上具有垄断优势，发展中国家和地区在劳动密集型产品的个人防护用品生产上具有比较优势，欧洲和北美洲是医疗用品的主要研发基地，中国和其他发展中国家和地区具有巨大的市场潜力。
二、疫情下全球医疗贸易供需缺口及影响

为了最大限度地阻断疫情传播渠道，控制疫情蔓延势头，各个国家和地区均采取了不同程度的限制和隔离措施。根据中国贸促会的统计资料显示，截至2020年4月底，已经有近193个国家和地区因新冠疫情采取了相关措施，涵盖货物贸易、船舶/航班/列车、边境口岸、人员入境等领域；同时，还有131个国家和地区宣布进入国际紧急状态，进一步强化了内部和外部的社交距离管控。在全球价值链国际分工的背景下，面对疫情突发式的冲击和波浪式的蔓延，在世界范围内采取适当的管控措施是必要的。但是，各国和地区的疫情承受能力不一，借鉴的历史经验和参照的法律依据也不同，从而在全球范围内形成协调性的管控模式较为困难，过度防疫或防疫不足也为疫情的有效控制带来了挑战。特别是对疫情相关的医疗用品进行贸易限制，降低了疫情发展趋势的可预见性，提高了全球共克时艰的难度。

《1994年关税和贸易总协定》的第20条款允许各成员为公民健康或粮食安全实行出口限制，是此次新冠疫情各国采取限制性措施时援引最多的WTO条款，但该条款也提出某一成员援引时应考虑采取措施的必要性、预期效果和其他成员实施替代措施的合理性，避免条款的滥用。WTO的分析报告显示，目前共有80个国家和地区对新冠疫情相关的医疗用品实施了出口禁止或限制措施，其中主动向WTO进行数量限制措施通报的国家数量不足1/2，受到贸易管制的产品以劳动密集型的个人防护用品为主（图1），占比近七成，其中以口罩、护目镜为典型代表的眼部和面部防护用品遭受的出口限制最多。呼吸机和核酸试剂等技术含量较高的新冠疫情医疗物资主要由少数国家和地区供应，目前没有形成全球层面的贸易限制。

由于新冠疫情具有空前的危害性，且国际分工背景下没有任何一个国家和地区能够完全独立生产并满足内部需要的所有医疗用品，当新冠疫情大面积暴发时，各国和地区的医疗资源都面临着透支的可能，全球层面表现为医疗用品供不应求。伴随着各国和地区对个人防护用品的流动性限制加强，劳动密集型的医疗用品需求缺口最为显著。据CNBC报道，美国目前库存1200万个N95口罩和3000万个外科口罩，在大流行的情况下，只能满足专业医护人员1%的需求，其他国家和地区也表现出了不同程度的“口罩荒”，并有别于“呼吸机荒”和“试剂荒”。

各国和地区采取医疗用品贸易限制措施的出发点是为了避免国内疫情物资短缺，但大范围的医疗用品贸易限制适得其反，反而会造成世界范围的规模不经济。短期内，一国和地区采取医疗用品贸易限制措施能够增加内部供给，降低价格水平，国内防疫水平提升，但同时导致国际产品供给减少，有进口需求的国家受到严重影响，全球防疫效果下降。长期内，采取医疗用品贸易限制措施国家的出口商外部订单需求不足，且国内相对较低的价格挫伤了其生产积极性，加之外部价格较高催生的走私活动增加，将可能降低国内防疫用品的可获得性，增加了未来疫情防控和复工复产的风险。此外，外部有进口需求的国家和地区可能重新考虑价值链布局的安全性，甚至可能转而寻求国内生产，比较劣势使国内生产面临资源配置错位导致成本高企而难以持续，这种连锁反应进一步加剧了全球供给的减少，价格螺旋式上升。此外，各国和地区对人体健康休戚相关的医疗用品进行贸易限制，还将引发部分国家对粮食和卫生纸等物资的高度紧张，如果各国和地区在新冠疫情之后将临时性贸易政策常态化，由此带来的负向溢出效应会加剧全球贸易和公共卫生防疫的系统性扭曲。
三、疫情下中国医疗贸易面临的机遇与挑战

中国受到此次新冠疫情冲击的时间较早，由于防控措施果断及时有效，最早控制住疫情大范围传播，在产业重启上具有时间优势。同时，中国的工业门类相对齐全，具有一定的资本和技术积累，在世界疫情相关的医疗物资短缺阶段，中国医疗产品贸易中的劳动、资本和知识密集型产品都面临着一定的机遇。

在劳动密集型产品方面，2017—2019年中国个人防护用品在同类产品的世界出口市场份额中占比最高，达到17%，高于第二名德国近4个百分点，高于第三名美国近7个百分点，其余国家和地区各自瓜分的市场份额均在5%以下，且中国的口罩出口优势最显著。眼部和面部防护用品、防护服和手套是目前受到贸易限制的前三类产品，与中国的医疗产能形成了巨大的互补性。

在资本密集型产品方面，以呼吸机类设备为例，2019年中国呼吸器和呼吸机占据全球10%的出口份额，与荷兰持平，但低于新加坡（18%）和美国（16%）。东兴证券2020年3月底的数据显示，海外对无创呼吸机和有创呼吸机的需求量分别约为62.9万台和20.5万台。中国目前取得较高海外资质的呼吸机厂家的产能约为世界的1/5，在该类产品的出口贸易上处于相对有利的卖方市场地位。

在知识密集型产品方面，自2020年3月11日中国向世界发布新冠病毒的全基因序列以来，已有多个国家的研究机构参与到新冠疫苗的研制中。根据《自然》的统计资料，截至2020年4月8日，全球已确认的在研候选疫苗有78种，其中近一半的疫苗研发机构位于北美，中国的疫苗开发商数量占比约为18%，处于第二位。中国的疫苗研发节奏与世界持平并具有领先趋势，截至2020年4月底，中国已有4个新冠疫苗进入临床试验，其中陈薇院士团队的腺病毒载体疫苗成为全球首个启动二期临床研究的新冠疫苗品种。如果中国的新冠疫苗顺利通过各期临床试验，达到审批标准后率先进入流通阶段，中国将在此类药品的国际市场份额上具有相对优势。

尽管中国短期内在三种医疗产品的生产和贸易上具有较好的发展前景，但面临的挑战也不容小觑。医疗贸易的国际分工格局不能完全体现医疗产业错综复杂的价值链情况，伴随新冠疫情的多种限制措施，国内和国外的上游原材料供应危机、高端产品的技术水平缺乏、海外订单产品的标准不一、信息不对称下的产品过剩等，都是中国在扩大医疗产品生产和贸易的同时需要兼顾的问题。

其一，劳动密集型产品方面的挑战。中国在个人防护用品的生产上具有比较优势，疫情暴发后，中国的口罩产能在短期内从800万只提升至1.5亿只，防护服产能也扩大了近30倍，随着新冠疫情的好转与其他地区的临时生产线运转，由此引发的潜在产能过剩不容忽视。同时，由于个人防护用品存在医用和非医用区别，即使个人防护用品在要素投入上整体表现为劳动密集特征，不同类型的个人防护用品也具有生产技术的差异。聚丙烯是口罩生产的上游原材料，用于医用口罩中游原材料熔喷无纺布的生产，据工信部预计，一吨高熔指聚丙烯可生产90万~100万只一次性医用外科口罩，或20万~25万只医用N95口罩。我国的聚丙烯供给相对充足，但对熔喷无纺布生产过程中需要的设备喷头主要依靠进口，目前我国尚未掌握这类关键零部件的生产能力。因此，我国在扩大口罩等个人防护品的生产中容易受到医用产品的原材料限制。此外，中国的个人防护用品关税为7.2%，同该类产品主要出口国比较税率最高（表2），在市场需求和政府干预下，与其他同产品且低关税的竞争国相比较，中国有失去最大市场份额的风险。其二，资本密集型产品方面的挑战。尽管中国在以呼吸机为典型代表的资本密集型产品上占有一定的出口市场份额，但由于该类产品需要的标准认证和生产周期较长，依靠跨界生产实现短期内的大幅增长不具有可行性。中国的21家有创呼吸机厂家中仅有8家取得了欧盟CE强制性认证，在更专业的有创呼吸机海外出口方面，中国存在有效供给不足问题。工信部数据显示，截至4月初，中国出口的呼吸机数量约为1.8万台，其中有创呼吸机近4000台。在核心零部件海外供应不足的制约下，如何保持中国呼吸机的持续生产成为首要担忧。即便中国的呼吸机产能得以保持，但呼吸机的造价成本高，操作与使用还需要经过专业培训的医护人员，从而对中国的有创呼吸机出口流向也有局限性。此外，体外膜肺氧合机（ECMO）等高端医疗装备也是目前国内无法生产的。因此，疫情下中国的资本密集型产品出口的机会窗口相对有限。

其三，知识密集型产品方面的挑战。中国在新冠疫苗研发上取得的已有成绩固然值得肯定，但还应考虑到疫苗的成功几率具有不确定性，接下来的试验阶段尤为关键。目前，全球疫苗覆盖传染病的品种有38种，中国能自产预防的共34种，但在以带状疱疹疫苗、老年人流感疫苗为代表的病毒性疫苗上尚未实现国内开发。中国2018年人用疫苗的进口额是同期出口额的近7倍，而美国和德国这一数据分别约为2.4和1.8，荷兰、爱尔兰、英国、法国和意大利等国均实现了净出口。总体来看，中国不具有疫苗类产品贸易上的生产与贸易优势；尽管在个别独创性疫苗（如埃博拉病毒疫苗、戊肝疫苗、EV71疫苗）的研发和生产方面处于前沿，但其出口尚处于进口国的审查环节，没有形成规模出口。此外，疫情肆虐下疫苗研发和应用的商业性质相对弱化，中国发展以疫苗为代表的知识密集型产品贸易，更多的是为中国医疗贸易在价值链微笑曲线向上攀升增加积累，尽管在市场规模收益上收效甚微，但依然值得继续推进。

四、疫情下促进中国医疗贸易发展的政策建议

新冠疫情加深了各国和地区对自身医疗产业的现实认知与潜力评估，也为国际医疗贸易发展提供了机遇和挑战。中国是医疗用品贸易大国，可贸易产品类别多样。此次疫情波浪式暴发，各国进入紧急状态具有阶段性，医疗用品需求强度高。中国目前有序复工复产，与国际疫情错峰发展，应把握时间窗口，扩大具有比较优势的医疗产品的国际供给，创造具有市场潜力的医疗产品的生产和贸易空间。一方面，可以促进自然优势与可获得性优势结合，提高医疗贸易行业的整体国际竞争力；另一方面，向世界展示我国的“美美与共，和而不同”的发展理念与治理能力，对遏制贸易保护主义、维护全球化成果大有裨益。

（一）遵循医疗产品比较优势，发展重点贸易类别

尽管中国在疫情相关的各类医疗用品贸易中都占据一席之地，但这种优势在不同产品之间和相同产品之内具有层次性，如果以产能优势、时间优势、关税优势和市场惯性优势作为参考，不同类型的产品具有不同的优势（图2）。总体而言，中国的医疗贸易产品综合优势表现为：劳动密集型产品>资本密集型产品>知识密集型产品，这与控制新冠疫情传播速度和范围的需求排序是一致的。其中，中国在个人防护用品上具有较强的产能优势、市场惯性优势和时间优势，和同类竞争国家相比缺乏关税优势；在医疗设备上具有一定的产能优势、时间优势和市场惯性优势，和其他贸易出口大国相比不具有关税优势；在药品上仅具有时间优势。因此，中国应将个人防护用品作为疫情期间发展医疗贸易的重点，进一步扩大该类产品的国际市场份额，尽力维持资本密集型产品的现有产能，继续培育具有潜力的知识密集型产品。同时，要建立原材料预警机制，及时了解并反馈终端产品对上游产业链的需求。
（二）保证医疗用品生产质量，增强海外标准对接

医疗用品涉及生命安全，保证产品质量是重中之重。特别是在疫情期间，一国和地区的医疗用品贸易纠纷更容易上升至政治层面，对国际声誉造成负向冲击，甚至可能瓦解国际生命科学领域合作的信任基础，从而导致世界再次陷入医疗贸易用品限制、疫情医疗物资缺乏的循环。中国是个人防护用品的生产和出口贸易大国，面临的贸易摩擦几率也更高。因此，国家应敦促企业在提高生产速度的同时严格把控质量；同时，国家应继续畅通信息渠道，为国内企业对接进口商所在国家和地区的医疗用品订单标准创造便利，提供更多线上培训和信息查询功能，减少事中失控和事后纠纷，从源头处最大程度上避免国际社会对我出口产品质量的质疑。

（三）简化出口程序，提高贸易流通效率

疫情期间，时间就是生命。因此，有必要简化贸易流程，为医疗用品进出口设立绿色通道，最大限度提供贸易便利，满足国际市场需求。首先，应完善企业报关信息登记统计，适当允许报关单据有细微并且合理的信息出入，节省不影响货物基本性质与合法流向的信息更改时间。同时，辅之必要的数字化信息监督技术，提高抽检的针对性，避免不必要的二次排查。其次，海关和检验检疫部门应继续提高医疗物品进出口的查验效率和放行速度，根据申报信息及时将医疗贸易用品进行分流，并适当调整货物到达堆场和查验场所的流程，节省不必要的货场运输与装卸时间。此外，应加强与国际社会的沟通，避免因标准、出口程序等原因导致的误解。

（四）支持医疗用品贸易关税减让谈判，改善国内外市场主体福利

中国的药品、医疗耗材、医疗设备和个人防护用品的关税水平仍有下降空间（表3）。同WTO成员平均水平相比，中国仅在耗材上关税征收较高，但同美国、欧盟和日本等发达成员相比，中国的各类医疗用品关税水平较高。降低医疗用品的关税水平，对内可以使人民享受更多种类的低价药和医疗服务，与“不断满足人民日益增长的美好生活需要”的愿景具有一致性，对外可以满足新冠疫情有进口需求的国家，为新冠疫情纾困作出贡献，同时巩固和扩大中国个人防护用品的国际市场份额，并有效避免其他国家认为我国实施市场保护的不实指责。此外，推动医疗用品贸易关税减让也是促进贸易自由化、维护经济全球化的重要方式。具体而言，可以将具有充分比较优势的个人防护用品关税降至零，提高该类产品的国际竞争力；医疗设备和医疗耗材可以减让至发达成员现有水平，或是更低，在谈判中可以灵活掌握；在我国不具有比较优势的药品上，也可以支持关税降低至零水平，虽然短期内对本国部分进口替代企业形成一定冲击，但在长期内有助于形成更加宽松的医药市场环境，提高国内医药生产企业的创新能力和产业集聚能力，从而加快培育国产药的可获得性优势。
（五）积极参与国际组织协调，为进口需求地区提供便利

全球层面的疫情应对与医疗物资运输通畅离不开WTO、WHO、WCO等国际组织的协调，离不开G20等有号召力和行动力的区域经济组织密切配合，离不开全球疫苗免疫联盟（GAVI）等专业化组织的支持。中国应继续积极参与多种组织的协商行动，表达参与疫情全球合作的意愿，同各国和地区在疏通疫情物资流程上达成共识。2020年5月18日，以网络形式召开的第73届世界卫生组织大会，强调了加强多边合作是应对疫情及其负面影响的重要因素。中国在会议上明确表示将积极全面参与国际抗疫工作，包括保证疫情物资供应链、加强对严重的疫情国提供国际援助等；同时，中国还作出新冠疫苗在研发并投入使用后将作为全球公共产品的重要承诺，再次向世界表明中国是具有担当精神的负责任大国，与各国同舟共济是中国的殷切所盼。除配合国际和区域组织行动、加强国际协商外，中国还可以通过提供进口信贷的方式帮助有需求的进口国尽快恢复贸易渠道。

（六）动态评估市场需求变化，防止出现产能过剩

随着疫情的好转、各地区放松复工复产的条件，各类医疗贸易用品也可能再次出现供过于求的积压现象。虽然疫情增强了人们对个人防护用品的使用意识，也使各国认识到呼吸机等高端医疗设备储备能力的重要性，某种程度上对一般医疗产品的需求在疫苗研制出来不会骤然下滑，但不能忽视各国和地区出于安全可控的考虑加速产业链回归本土的影响，因此，应该警惕产品过剩的风险，特别是避免个人防护用品的过剩出现，以防新冠疫情之后国内产业结构升级的阻碍因素增加。为此，要加强国内各类医用产品的生产企业数量和产能的统计，及时披露国外的需求信息，关注临时转换生产线的企业产能变化，充分发挥政府的协调和服务作用。